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Saúde e Meio Ambiente
COMPETÊNCIAS DAS TRÊS ESFERAS DE
GOVERNO. O SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE-SUS NO MEIO AMBIENTE.
I – Introdução
A Organização Pan-Americana da Saúde OPAS, interessada em compreender o papel reservado ao Sistema Único de Saúde no tocante à realização de ações e serviços na área do meio ambiente, solicitou fosse preparado um estudo a respeito do tema.
Tanto quanto a saúde individual e coletiva, o meio ambiente é um bem jurídico protegido pela atual Constituição. Isto posto, a tutela pública da qualidade do meio ambiente está diretamente ligada ao direito a uma vida digna, e a dignidade do ser humano é um dos fundamentos em que se assenta a República Federativa (art. 1º da CF).
Dentro desse marco legal proteção do meio ambiente e direito à saúde -- interessa à OPAS identificar setores do meio ambiente que se ligam intrinsecamente à saúde e que estão a exigir uma atuação dos órgãos públicos federais incumbidos de cuidar da saúde. Nesse sentido, faz-se necessário compreender, inicialmente, como está distribuída a competência entre os entes federativos no tocante ao meio ambiente e à saúde.
II - Competências. Noções gerais. Repartição de competências nas áreas da saúde e do meio ambiente.
Após o advento da Constituição de 88, o meio ambiente, que até então não havia sido considerado nas Constituições anteriores, ganhou destaque e relevância e um capítulo lhe foi reservado, passando a ser considerado um direito do indivíduo e da sociedade. Reza a Constituição, em seu art. 225, que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. Às entidades federativas União, Estados e Municípios, foi então atribuída competência para cuidar do meio ambiente.
Conforme ensinamento de José Afonso Silva, competência é a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade ou a um órgão ou agente do Poder Público para emitir decisões. Competências são as diversas modalidades de poder de que se servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções. O órgão ou a entidade pública tem um campo limitado de ação, mas, dentro desse campo, tem poderes para realizar as suas funções. A competência confere à entidade o dever de agir, os poderes para agir e os limites de sua atuação.
Repartidas constitucionalmente entre as entidades federativas, as competências podem ser material e legislativa. A competência material se resume na capacidade de execução do ente federativo, e a legislativa, no poder de estabelecer normas. Algumas competências podem ser delegadas; outras, não. As competências exclusivas não admitem delegação, enquanto as competências privativas são passíveis de delegação.
A Constituição enumera os poderes da União, conferindo poderes remanescentes aos Estados e definindo os poderes dos Municípios. Entretanto, a competência comum confere aos entes federativos o poder de atuar em um mesmo campo, sem que um possa impedir o outro de agir e sem que suas ações sejam colidentes ou superpostas; na competência legislativa concorrente, as entidades também podem atuar num mesmo campo, entretanto, no que concerne à edição de normas gerais, a primazia cabe à União, reservando-se aos Estados e ao Distrito Federal o poder de suplementar a legislação federal para atender ao interesse regional.
Ao Município é reservado o poder de legislar sobre normas de seu interesse local e competência para suplementar as normas federais e estaduais. O poder legislativo do Município está vinculado à sua competência material, vale dizer, uma vez estabelecida sua competência para cuidar de determinada matéria, também se determina sua competência legislativa para suplementar as normas nacionais e estaduais sobre o tema, sempre no interesse local.
Classificadas sinteticamente as competências constitucionais e adentrando no campo específico do meio ambiente, verificamos que a Constituição reservou algumas matérias referentes ao meio ambiente exclusivamente para a União; enquanto outras foram repartidas entre todos os entes federados.
Paulo Affonso Leme Machado considera que a Constituição de 88 inovou no campo das competências ambientais, não permitindo mais à União concentrar os poderes de sanções às empresas poluidoras, mesmo àquelas que representam considerável importância para a segurança nacional ou para o desenvolvimento nacional. O autor leciona que A parte global das matérias ambientais pode ser legislada nos três planos federal, estadual e municipal. Isto é, a concepção meio ambiente não ficou na competência exclusiva da União, ainda que alguns setores do ambiente (águas, nuclear, transporte) estejam na competência privativa federal.
A Constituição deu exclusividade à União para cuidar de determinados temas, consoante o disposto no art. 21, IX, XIX, XX e art. 22, IV, da CF.
Vejamos.
Art. 21. Compete à União:
I elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;
XIX instituir o sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos e de seu uso;
XX instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habilitação, saneamento básico e transportes urbanos;
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
IV águas, energia, informática, telecomunicações e radio fusão;
Distribuiu entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios as competências previstas no art. 23, III, IV, VI, VII, IX, que se referem ao poder de organizar e executar serviços (competência material ou administrativa).
São elas:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
III proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
IV impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
VI proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
VII preservar as florestas, a fauna e a flora;
IX promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;
No tocante à competência para legislar sobre meio ambiente (competência legislativa), a Constituição dispôs em seu art. 24 que a competência é concorrente, cabendo à União e aos Estados competência para editar normas sobre o tema, na seguinte conformidade:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
VI florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
VII proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;
VIII responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
Aqui vale ressaltar a primazia da União quando à edição de normas gerais sobre meio ambiente; na competência legislativa concorrente, é da União a atribuição de editar normas gerais sobre a matéria, cabendo ao Estado o poder de suplementá-las (§§ 1º a 4º, do art. 24).
A competência plena do Estado só ocorre quando a União se omite no seu poder de legislar sobre normas gerais. Entretanto, na vigência da norma geral federal, e se houver conflito entre o comando federal e o estadual, a eficácia da legislação estadual estará suspensa.
No tocante aos Municípios, a sua competência para editar normas sobre o meio ambiente decorre do disposto no art. 30, II, que lhe confere poderes para suplementar a legislação federal e estadual, no que couber; os demais incisos ( VIII, IX) tratam da competência para executar serviços sobre as referidas matérias (competência material).
Ainda que os autores não sejam unânimes a respeito desse assunto, existindo divergências quando o assunto é a competência legislativa do Município, Vladimir Passos de Freitas cita aqueles que a defendem, como Toshio Mukai: ?a competência do Município é sempre concorrente com a da União e a dos Estados-membros, podendo legislar sobre todos os aspectos do meio ambiente, de acordo com sua autonomia municipal (art. 18 da CF), prevalecendo sua legislação sobre qualquer outra, desde que inferida do seu predominante interesse; não prevalecerá em relação às outras legislações, nas hipóteses em que estas forem diretamente inferidas de suas competências privativas, subsistindo a do Município, entretanto, embora observando as mesmas?. Filiamo-nos a essa corrente, entendendo que o Município pode legislar sobre meio ambiente na forma do disposto no art. 30, II, da CF.
No que se refere à saúde, a competência foi igualmente distribuída, reservando-se à União exclusividade apenas para explorar, direta ou indiretamente, a utilização de radioisótopos para a pesquisa e usos medicinais, agrícolas, industriais e atividades análogas (art. 21, XXIII, letra b).
Quanto aos demais aspectos, a União, os Estados e os Municípios têm competência para cuidar da saúde, nos termos dos arts. 23, II e 30, VII da CF. Também a competência legislativa se reparte entre a União e os Estados, conforme o disposto no art. 24, XII, cabendo ao Município o poder de suplementar a legislação federal e estadual, no que couber (art. 30, II, da CF).
Assim, podemos afirmar que a União, os Estados e os Municípios têm competência para cuidar do meio ambiente e da saúde (competência material comum), sendo-lhes reservado, ainda, o poder de legislar concorrentemente sobre as matérias. Nesse caso, a União edita normas gerais e o Estado as suplementa. Quanto ao Município, sempre no interesse local, caber-lhe-á suplementar a legislação federal e estadual.
III - Competência da União: Ministérios da Saúde e do Meio Ambiente.
Quando o bem jurídico protegido é a vida, fica difícil, muitas vezes, separar a execução de determinadas ações, como saúde e meio ambiente, por serem áreas conexas, não sendo possível falar em saúde sem falar em saneamento básico, em poluição do ar, em controle dos processos de fabricação, armazenamento e circulação de alimentos, em água tratada, em moradia, em ambiente de trabalho etc.
Nesses campos, é quase impossível tratar de um assunto sem interrelacioná-lo com o outro, tal é a interdependência da saúde e do meio ambiente. O interesse do legislador em proteger o meio ambiente liga-se intrinsecamente à necessidade de se garantir qualidade de vida ao cidadão e prevenir riscos de agravos à sua saúde.
Considerando que os níveis de saúde da população expressam a organização social e econômica do País, a própria Constituição sabiamente estatui que saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal igualitário às ações e serviços para a sua promoção, proteção e recuperação, tendo a Lei 8.080/90, em seu art. 2º, disposto que as políticas sociais e econômicas protetoras da saúde individual e coletiva são as que atuam diretamente sobre os fatores determinantes e condicionantes da saúde, como a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educação, o transporte, o lazer e o acesso a bens e serviços essenciais
Na obra Comentários à Lei Orgânica da Saúde , em co-autoria com Guido Ivan de Carvalho, afirmamos que ?a caracterização social da saúde é uma concepção mundialmente aceita com ênfase nas propostas das últimas décadas. A própria reforma sanitária enfaticamente colocou esta questão. Não se pode discutir saúde independentemente de suas determinantes e condicionantes. A concepção de saúde como resultante de questões extra-setoriais mais abrangentes se contrapõe à concepção de que a doença (falta de saúde) é a causa de distúrbios e desvios em outros setores.
A política do Jeca Tatu? é o exemplo típico da concepção errônea: Jeca era pobre, porque era doente. A causalidade é exatamente inversa: a pobreza, a deficiência na alimentação, na moradia, no saneamento, no meio ambiente, o trabalho, a renda, a educação, o transporte, o lazer são as causas básicas da doença, ou da falta de saúde. Giovanni Berlinguer, ao analisar o capital como fator patógeno, Afirmou: A causa principal (do elevado índice de óbito de crianças maiores de cinco anos de idade, na América Latina) reside nas doenças infecciosas, na subalimentação, na falta de habitações sadias, nas deficiências higiênicas, na exploração, na ignorância e no desemprego.
Qual é a causa, ou melhor, o aspecto mais evidente desta limitação da medicina? Vou expô-lo nos mais chocantes termos: podemos dizer que quem é pobre morre antes. Acontecia assim na sociedade escravagista; acontece assim em muitas sociedades hoje em dia\".
Nesse sentido, dizem respeito à saúde as ações que se destinam a garantir às pessoas e à coletividade condições de bem-estar físico, mental e social, sendo determinantes e condicionantes, dentre outros, os fatores acima enumerados (a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educação, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e serviços essenciais).
Desse modo, todas as atividades elencadas no art. 200 da Constituição são atribuições dos órgãos que integram o Sistema Único de Saúde-SUS e, dentro delas, vamos encontrar atividades ligadas ao meio ambiente.
É o art. 200, in verbis:
Art. 200. Ao sistema único de saúde compete, além de outras atribuições, nos termos da lei:
I controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias de interesse para a saúde e participar da produção de medicamentos, equipamentos, imunobiológicos, hemoderivados e outros insumos;
II executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, bem como as de saúde do trabalhador;
III ordenar a formação de recursos humanos na área da saúde;
IV participar na formulação da política e da execução das ações de saneamento básico;
V incrementar na sua área de atuação o desenvolvimento científico e tecnológico;
VI fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu teor nutricional, bem como bebidas e águas para consumo humano;
VII participar do controle e fiscalização da produção, transporte, guarda e utilização de substâncias psicoativas, tóxicas e radioativas;
VIII colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho.
O mesmo ocorre com a Lei 8.080/90 (Lei Orgânica da Saúde-LOS), que, em seus arts. 5º e 6º, também definiu o campo de atuação do SUS, sem descurar do meio ambiente.
Art. 5º. São objetivos do Sistema Único de Saúde-SUS:
I a identificação e divulgação de fatores condicionantes e determinantes da saúde;
II a formulação de política de saúde destinada a promover nos campos econômico e social, a observância do disposto no § 1º do art. 2º desta Lei:
III a assistência às pessoas por intermédio de ações de promoção, proteção e recuperação da saúde, com a realização integrada das ações assistenciais e das atividades preventivas.
Art. 6º. Estão incluídas ainda no campo de atuação do Sistema Único de Saúde SUS:
I a execução de ações:
a) de vigilância sanitária;
b) de vigilância epidemiológica;
c) de saúde do trabalhador
d) de assistência terapêutica integral, inclusive farmacêutica.
II a participação na formação da política e na execução de ações de saneamento básico
III a ordenação da formação de recursos humanos na área de saúde;
IV a vigilância nutricional e a orientação alimentar;
V a colaboração na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho;
VI a formulação da política de medicamentos, equipamentos, imunobiológicos e outros insumos de interesse para a saúde e a participação em sua produção;
VII o controle e a fiscalização de serviços, produtos e substâncias de interesse para a saúde;
VIII a fiscalização e a inspeção de alimentos, água e bebidas para consumo humano;
IX a participação no controle e na fiscalização da produção, transporte, guarda e utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos;
X o incremento, em sua área de atuação, do desenvolvimento científico e tecnológico;
XI a formulação e execução da política de sangue e seus derivados;
§ 1º. Entende-se por vigilância sanitária um conjunto de ações capaz de eliminar, diminuir ou prevenir riscos à saúde e de intervir nos problemas sanitários decorrentes do meio ambiente, da produção e circulação de bens e da prestação de serviços de interesse da saúde, abrangendo:
I o controle de bens e consumo que, direta ou indiretamente, se relacionem com a saúde, compreendidas todas as etapas e processos, da produção ao consumo; e
II o controle da prestação de serviços que se relacionam direta ou indiretamente com a saúde.
§ 2º. Entende-se por vigilância epidemiológica um conjunto de ações que proporcionam o conhecimento, a detecção ou prevenção de qualquer mudança nos fatores determinantes e condicionantes de saúde individual ou coletiva, com a finalidade de recomendar e adotar as medidas de prevenção e controle das doenças ou agravos.
§ 3º. Entende-se por saúde do trabalhador, para fins desta lei, um conjunto de atividades que se destina, através das ações de vigilância epidemiológica e vigilância sanitária, à promoção e proteção da saúde dos trabalhadores, assim como visa à recuperação e reabilitação da saúde dos trabalhadores submetidos aos riscos e agravos advindos das condições de trabalho, abrangendo:
I assistência ao trabalhador vítima de acidente de trabalho ou portador de doença profissional e do trabalho;
II participação, no âmbito de competência do Sistema Único de Saúde -
SUS, em estudos, pesquisas, avaliação e controle dos riscos e agravos potenciais à saúde existentes no processo de trabalho;
III participação, no âmbito de competências do Sistema Único de Saúde - SUS, da normatização, fiscalização e controle das condições de produção, extração, armazenamento, transporte, distribuição e manuseio de substâncias, de produtos, de máquinas e de equipamentos que apresentem riscos à saúde do trabalhador;
IV avaliação do impacto que as tecnologias provocam à saúde;
V informação ao trabalhador e à sua respectiva entidade sindical e a empresas, sobre os riscos de acidente de trabalho, doença profissional e do trabalho, bem como os resultados de fiscalizações, avaliações ambientais e exames de saúde, de admissão, periódicos e de demissão,
respeitados os preceitos da ética profissional;
VI participação na normatização, fiscalização e controle dos serviços de saúde do trabalhador nas instituições e empresas públicas e privadas;
VII revisão periódica da listagem oficial de doenças originadas no processo de trabalho, tendo na sua elaboração a colaboração das entidades sindicais; e
VIII a garantia ao sindicato dos trabalhadores de requerer ao órgão competente a interdição de máquina, de setor de serviço ou de todo o ambiente de trabalho, quando houver exposição a risco iminente para a vida ou saúde dos trabalhadores.
Sendo a saúde um campo de atuação que se insere na competência das três esferas de governo -- União, Estados e Municípios, as suas atribuições também se repartem entre esses entes governamentais, nos termos dos arts. 16, 17 e 18 da Lei Orgânica da Saúde, Lei 8.080/90.
Nesse sentido, a competência para a prática de ações e serviços voltados para a proteção, fiscalização e controle da saúde ambiental também está distribuída entre a direção federal, estadual e municipal do SUS, de acordo com o disposto nos arts. 16 a 18 da LOS.
Ainda que o Ministério do Meio Ambiente, no âmbito federal, e os demais órgãos criados pela administração pública estadual e municipal se ocupem de ações e serviços voltados para a proteção, controle e fiscalização do meio ambiente, os órgãos que compõem o Sistema Único de Saúde também têm relevante papel nesse campo.
Releva notar, também, que as ações e serviços voltados para a saúde ambiental, nos campos do saneamento básico, poluição do ar, defensivos agrícolas, alimentos, ambiente de trabalho (doenças e acidentes de trabalho), acidentes de trânsito (urbano e interurbano) e condições de moradia (físicas e domissaneantes), se inserem no campo de atribuição da vigilância sanitária e epidemiológica, que é competência da União (Ministério da Saúde ? Lei 8.080/90, art. 16, e Lei 9.782, de 26.1.1999, alterada pela Medida Provisória n. 1.814, de 26.2.1999), dos Estados (Lei 8.080/90, art. 17 e códigos sanitários estaduais) e dos Municípios (Lei 8.080/90, art. 18, e legislação municipal pertinente).
No que tange à competência específica da União para a execução de ações e serviços sobre meio ambiente e saúde, ela se reparte entre os mais diversos órgãos que compõem a administração pública federal, de acordo com o disposto na Lei 9.649, de 27 de maio de 1988, alterada pela Medida Provisória n. 1.999-15, de 11 de fevereiro de 2000, que dispõe sobre a Presidência da República e os Ministérios.
A Lei 9.649/98 determina que ao Ministério do Meio Ambiente compete:
a) política nacional do meio ambiente e dos recursos hídricos;
b) política de preservação, conservação e utilização sustentável de ecossistemas, biodiversidade e florestas;
c) proposição de estratégias, mecanismos e instrumentos econômicos e sociais para a melhoria da qualidade ambiental e do uso sustentável dos recursos naturais;
d) políticas de integração do meio ambiente e produção;
e) políticas e programas ambientais para a Amazônia Legal; e
f) zoneamento ecológico-econômico.
Por outro lado, a mesma Lei define as atribuições do Ministério da Saúde, elencando-as da seguinte forma:
a) política nacional de saúde;
b) coordenação e fiscalização do Sistema Único de Saúde;
c) saúde ambiental e ações de promoção, proteção e recuperação da saúde individual e coletiva, inclusive a dos trabalhadores e dos índios;
d) informações de saúde;
e) insumos críticos para a saúde;
f) ação preventiva em geral, vigilância e controle sanitário de fronteiras e de porto marítimos, fluviais e aéreos;
g) vigilância de saúde, especialmente drogas, medicamentos e alimentos;
h) pesquisa científica e tecnológica na área da saúde.
O Conselho de Defesa Nacional também tem competência para opinar sobre o uso de áreas indispensáveis à segurança do território nacional, em especial aquelas situadas na faixa de fronteira e relacionadas com a preservação e exploração dos recursos naturais de qualquer tipo.
À guisa de conclusão, podemos afirmar que, nos termos da Lei 9.649/98, bem como das Leis 8.080/90 e 9.782/98, ao Ministério da Saúde compete, dentre outras atividades, cuidar da saúde ambiental. E a saúde ambiental está quase que totalmente vinculada à vigilância sanitária. É dentro da vigilância sanitária que as ações e os serviços de proteção à saúde ambiental acontecem.
IV - Meio Ambiente e o Sistema Único de Saúde - SUS. Competências. Áreas: saneamento, poluição do ar, agrotóxicos, alimentos, ambiente de trabalho (doenças e acidentes de trabalho), acidentes de trânsito (urbano e interurbano) e condições de moradia (condições físicas e domissaneantes).
Uma vez analisado o campo de atribuições constitucionais e legais dos órgãos e entidades que compõem o Sistema Único de Saúde - SUS, vamos detalhar a abrangência e os limites de sua atuação no campo do meio ambiente, conforme as áreas acima indicadas.
1. Saneamento
O saneamento ou esgotamento sanitário, público ou privado, individual ou coletivo, está sujeito à fiscalização da vigilância sanitária, em todos os aspectos que possam afetar a saúde pública.
Nesse campo específico, a Constituição, em seu art. 200, IV, estatui que ao SUS compete, nos termos da lei, participar da formulação da política e da execução das ações de saneamento básico.
A Lei 8.080/90, em seu art. 6º, II, manteve a mesma redação da Constituição e, em seu art. 12, dispôs que, no âmbito do SUS, serão criadas comissões intersetoriais, subordinadas ao Conselho Nacional de Saúde, integradas pelos ministérios e órgãos competentes para articular políticas e programas referentes ao saneamento e meio ambiente. Entretanto, o seu art. 32, § 3º, limitou o campo de atuação dos órgãos competentes do SUS, ao dizer que: As ações de saneamento que venham a ser executadas supletivamente pelo Sistema Único de Saúde SUS serão financiadas por recursos tarifários específicos e outros recursos da União, dos Estados, Distrito Federal, Municípios e, em particular, do Sistema Financeiro da Habitação - SFH. Os órgãos competentes do SUS quando participam da execução de ações de saneamento básico, fazem-no com recursos específicos, não onerando o orçamento da seguridade social.
Assim, podemos afirmar que o saneamento básico é área de atribuição da saúde. Aos seus órgãos compete, de forma primordial, controlar e fiscalizar as ações e os serviços de saneamento, e, de maneira supletiva, executar serviços. Não obstante, na execução de serviços de saneamento, não podem utilizar recursos do orçamento da seguridade social.
Em relação especificamente à competência do Ministério da Saúde, ele deve participar na formulação e na implementação das políticas de saneamento básico (art. 16, II, b) e de comissões inter setoriais de saúde, subordinadas ao Conselho Nacional de Saúde, com o fim de articular políticas de saneamento e meio ambiente. (art. 12 e 13, da Lei 8.080/90).
2. Poluição do ar
A tutela jurídica da qualidade do ar é preocupação antiga, tanto que a Lei de Contravenções Penais já considerava uma violação provocar, abusivamente, emissão de fumaça, vapor ou gás, que possa ofender ou molestar alguém.
José Afonso Silva, ao tratar do tema, discorre que não há um texto de lei voltado para a proteção da qualidade do ar, especificamente. Há, contudo, o Decreto - lei 1.413/75, que dispôs sobre o controle da poluição do meio ambiente provocada por atividades industriais, segundo o qual as indústrias instaladas ou a se instalarem no território nacional são obrigadas a promover medidas necessárias para prevenir ou corrigir os inconvenientes e prejuízos da poluição e da contaminação do meio ambiente, medidas essas a serem definidas pelos órgãos federais competentes, no interesse do bem-estar, da saúde e da segurança das populações. Daí veio a Lei 6.803/80, dispondo sobre as diretrizes básicas para zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição, que compatibiliza as atividades industriais e a proteção ambiental...?
Por sua vez, a atual a Constituição atual inseriu no campo de atribuições dos órgãos do SUS a colaboração com o meio ambiente (art. 200, VIII). A Lei 8.080/90, em seu art. 6º, repetiu a mesma determinação, incluindo no campo de atividade do SUS a colaboração na proteção do meio ambiente. Quando a Constituição se refere ao meio ambiente, deve-se compreender nessa referência tudo o que está especificado em seu art. 225. Nesse sentido, o controle da poluição do ar está entre as atividades do SUS.
Não se pode perder de vista, também, que o § 1º do art. 6º define a vigilância sanitária como um conjunto de ações capaz de eliminar, diminuir ou prevenir riscos à saúde, e de intervir nos problemas sanitários decorrentes do meio ambiente, da produção e circulação de bens e da prestação de serviços de interesse da saúde?, inserindo, em seu âmbito, o meio ambiente como área que deve ser protegida e fiscalizada.
O Ministério da Saúde tem atuado nesse campo, tanto que proibiu a fabricação e a comercialização de produtos cosméticos, de higiene, perfumes e saneantes domissanitários, sob a forma de aerossóis que contenham propelentes à base de clorofluorcarbonso, CFC (Portaria 543/88), posto que interferem com a camada de ozônio.
Consoante o exposto até o momento, podemos afirmar que, no tocante a poluição atmosférica, ao Ministério da Saúde compete:
a) participar na formulação e na implementação das políticas de controle das agressões ao meio ambiente;
b) participar da definição e mecanismos de controle, com órgãos afins, de agravos ao meio ambiente, ou deles decorrentes, que tenham repercussão na saúde humana;
c) executar ações de vigilância sanitária e epidemiológica em circunstâncias especiais, como na ocorrência de agravos inusitados à saúde, que possam escapar ao controle da direção estadual do SUS (art. 16, II, a, IV, e parág. único da Lei 8.080/90 e art. 6º da Lei 9.782/98, com as modificações Medida Provisória n. 1814, de 26.2.99).
Vale ressaltar que quase todos os aspectos da saúde ambiental tratados neste tópico estão compreendidos na vigilância sanitária que, por sua vez, é competência das três esferas de governo, cabendo à União a definição de políticas e a coordenação do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária; enquanto aos Estados compete a coordenação estadual do Sistema e, somente em caráter completar, a execução de ações; e, aos Municípios, a execução dos serviços de vigilância sanitária (Lei 8.080/90, art. 16, III, c e d; art. 17, IV; art. 18, IV, a, b).
3. Agrotóxicos
Todos os produtos e substâncias que possam trazer riscos para a saúde estão sob o controle da área da saúde. É o que se depreende do disposto no art. 200, VII, da Constituição que reza que os órgãos que integram o SUS participam, nos termos da lei, do controle e fiscalização da produção, transporte, guarda e utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos. O papel da saúde, nesse campo, é relevante, consoante o disposto nas leis infraconstitucionais.
A Lei 8.080/90, em seu art. 6º, VII, como não poderia deixar de fazer, incluiu no campo de atuação do SUS o controle, a fiscalização de serviços, produtos e substâncias de interesse para a saúde. Essa atribuição se insere no campo da vigilância sanitária, que tem a incumbência genérica de:
a) normatizar, controlar e fiscalizar produtos e substâncias de interesse para a saúde; e
b) participar no controle e na fiscalização da produção, transporte, guarda e utilização de substâncias tóxicas.
De outro lado, a Lei 9.782, de 26 de janeiro de 1999, alterada pela Medida Provisória n. 1814, de 26.2.99, reza que compete à União, através da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, normatizar, controlar e fiscalizar produtos, substâncias e serviços de interesse para a saúde, atuar em circunstâncias especiais de riscos, realizar o controle sanitário da produção e da comercialização de produtos submetidos à vigilância sanitária, cabendo-lhe estabelecer normas sobre limites de contaminantes, resíduos tóxicos, desinfetantes, metais pesados e outros que envolvam riscos à saúde, podendo, ainda, interditar os locais de fabricação, controle, importação, armazenamento, distribuição e venda desses produtos.
Temos ainda, a Lei Federal n. 7.802, de 11 de julho de 1989, considera como agrotóxico e afins os produtos e os agentes de processos físicos, químicos ou biológicos, destinados ao uso nos setores de produção, no armazenamento e beneficiamento de produtos agrícolas, nas pastagens, na proteção de florestas, nativas ou implantadas, e de outros ecossistemas e também de ambientes urbanos, hídricos e industriais, cuja finalidade seja alterar a composição da flora ou da fauna, a fim de preservá-las da ação danosa de seres vivos considerados nocivos e as substâncias e produtos empregados como desfolhantes, dessecantes, estimuladores e inibidores de crescimento, tendo o Decreto Federal n. 98.816, de 11.1.90, conferido aos Ministérios da Agricultura, da Saúde e do Interior competência para registrar, classificar, controlar, inspecionar e fiscalizar as atividades mencionadas na Lei.
Desse modo, cabe ao Ministério da Saúde, dentre outras atividades, avaliar e classificar toxicologicamente os agrotóxicos, seus componentes e afins, conceder registro, estabelecer parâmetros, controlar, fiscalizar e inspecionar a produção e a qualidade.
É importante ressaltar, nesse passo, que o art. 3º, § 4º, da Lei 7.802/89, estabelece que as organizações internacionais responsáveis pela saúde, alimentação ou meio ambiente, das quais o Brasil seja membro integrante ou signatário de acordos e convênios, quando alertarem para riscos ou desaconselharem o uso de agrotóxicos, seus componentes e afins, caberá à autoridade competente tomar imediatas providências, sob pena de responsabilidade.
Concluindo, podemos afirmar que a fabricação, o transporte, a guarda e a utilização de qualquer produto tóxico interessam à saúde e está sob o controle da vigilância sanitária, Sistema Único de Saúde. A autoridade sanitária tem competência para normatizar, controlar, fiscalizar e avaliar riscos sobre todo o processo -- da fabricação ao uso -- de produtos ou substâncias agrotóxicas, aí incluídos a importação, exportação, transporte, armazenamento, distribuição, acondicionamento, comercialização etc. (Lei 8.080, art. 16, II, a, IV, XII e Lei 9.782/98, arts. 6º, 7º, III, 8º, § 1º, II; Lei 7.802/89).
4. Alimentos
A fiscalização e a inspeção de alimentos, água e bebidas para o consumo humano estão compreendidas no campo de atuação do SUS. É o que determina a Constituição, art. 200, VI.
No campo infraconstitucional, a Lei 8.080/90, art. 6º, VIII e a Lei 9.782/99, art 8º, determinam que é atribuição da vigilância sanitária controlar os bens de consumo que, direta ou indiretamente, se relacionem com a saúde, compreendidas todas as etapas e processos, da produção ao consumo.
Desse modo, os alimentos estão sob controle dos órgãos que integram o SUS, cabendo à vigilância sanitária anuir à importação e à exportação desses produtos, conceder registros, coordenar e executar o controle de qualidade desses bens e editar normas a respeito do assunto.
A Lei 8.080/90, em seu art. 16, I, VIII, atribui, ainda, ao Ministério da Saúde, o dever de formular, avaliar e apoiar políticas de alimentação e nutrição, e estabelecer critérios, parâmetros e métodos para o controle de substâncias e serviços de consumo e uso humano, cabendo-lhe, ainda, participar, de comissões intersetoriais de âmbito nacional, com a finalidade de articular políticas de alimentação e nutrição.
Ainda temos a Lei 9.782/98, que insere no campo de atribuição da Agência Nacional de Vigilância Sanitária o controle dos produtos como alimentos, bebidas, águas envasadas, seus insumos, suas embalagens, aditivos alimentares, limites contaminantes orgânicos e resíduos de agrotóxicos (art. 8º, § 1º, II).
5. Ambiente de trabalho
A fiscalização do meio ambiente do trabalho está compreendida na saúde por força do disposto no art. 200, II e VIII da Constituição.
Reza o art. 200, II e VII, que ao Sistema Único de Saúde compete executar ações de vigilância sanitária e epidemiológica, bem como as de saúde do trabalhador e colaborar com a proteção ao meio ambiente, nele compreendido o do trabalho.
Vê-se que a Constituição inseriu as ações referentes à saúde do trabalhador no campo de atuação da vigilância sanitária e epidemiológica. O controle e a fiscalização do ambiente de trabalho são uma decorrência do direito à saúde e da garantia ao trabalhador, expressa no art. 7º, XXII, da Constituição, à redução de riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança.
A saúde do trabalhador está conceituada na Lei Federal 8.080, de 19.9.90, nos seguintes termos:
Art. 6º. Estão incluídas ainda no campo de atuação do Sistema Único de Saúde-SUS:
I a execução de ações:
c) de saúde do trabalhador; e
§ 3º. Entende-se por saúde do trabalhador, para fins desta lei, um conjunto de atividades que se destina, através das ações de vigilância epidemiológica e vigilância sanitária, à promoção e proteção da saúde dos trabalhadores, assim como visa à recuperação e reabilitação da saúde dos trabalhadores submetidos aos riscos e agravos advindos das condições de trabalho, abrangendo:
I assistência ao trabalhador vítima de acidente de trabalho ou portador de doença profissional e do trabalho;
II participação, no âmbito de competência do Sistema Único de Saúde - SUS, em estudos, pesquisas, avaliação e controle dos riscos e agravos potenciais à saúde existentes no processo de trabalho;
III participação, no âmbito de competências do Sistema Único de Saúde - SUS, da normatização, fiscalização e controle das condições de produção, extração, armazenamento, transporte, distribuição e manuseio de substâncias, de produtos, de máquinas e de equipamentos que apresentem riscos à saúde do trabalhador;
IV avaliação do impacto que as tecnologias provocam à saúde;
V informação ao trabalhador e à sua respectiva entidade sindical e a empresas, sobre os riscos de acidente de trabalho, doença profissional e do trabalho, bem como os resultados de fiscalizações, avaliações ambientais e exames de saúde, de admissão, periódicos e de demissão, respeitados os preceitos da ética profissional;
VI participação na normatização, fiscalização e controle dos serviços de saúde do trabalhador nas instituições e empresas públicas e privadas;
VII revisão periódica da listagem oficial de doenças originadas no processo de trabalho, tendo na sua elaboração a colaboração das entidades sindicais;
VIII a garantia ao sindicato dos trabalhadores de requerer ao órgão competente a interdição de máquina, de setor de serviço ou de todo o ambiente de trabalho, quando houver exposição a risco iminente para a vida ou saúde dos trabalhadores.
No tocante ao Ministério da Saúde, compreende-se a competência, consoante o disposto na Lei 8.080/90, art. 16, II, c, V, para:
a) participar na formulação e na implementação das políticas relativas às condições e aos ambientes de trabalho;
b) participar na definição de normas, critérios e padrões para o controle das condições e dos ambientes de trabalho;
c)coordenar a política de saúde do trabalhador; e
d) participar de comissão inter setorial de âmbito nacional, subordinada ao Conselho Nacional de Saúde, com a finalidade de articular políticas e programas de interesse para a saúde, no campo da saúde do trabalhador (arts. 12 e 13).
Dentro do conceito de que cabe à vigilância sanitária e à vigilância epidemiológica proteger e defender a qualidade de vida do cidadão através da adoção de um conjunto de medidas que implicam o compromisso solidário do Poder Público e da sociedade na eliminação, diminuição e prevenção de riscos de agravo à saúde individual ou coletiva, exercendo a fiscalização e o controle sobre o meio ambiente, a produção, a distribuição, a comercialização e uso de bens, a prestação de serviços etc., não seria possível admitir, como estando fora do seu alcance, o controle do ambiente de trabalho, com todas as conseqüências que podem advir para a saúde do indivíduo, no exercício de uma profissão ou ofício.
6. Acidente de trânsito urbano e interurbano acidente com transporte de carga nociva à saúde
A Constituição, ao dispor, no seu art. 200, VII, VIII, que ao Sistema Único de Saúde compete, além de outras atribuições, na forma da lei participar do controle e fiscalização da produção, transporte, guarda e utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos e colaborar na proteção do meio ambiente, Entendeu que essas atividades são relevantes para a saúde.
Por sua vez, no âmbito infraconstitucional, a Lei 8.080/90, em seu art. 6º, dispõe que a circulação de bens de interesse para a saúde é atribuição da vigilância sanitária, assim como o controle de bens de consumo que se relacionam com a saúde, em todas as suas etapas e processos, da produção ao consumo.
Nesse sentido, podemos afirmar que o transporte de carga perigosa ou nociva à saúde também é responsabilidade da saúde, ainda que outros setores da administração pública também se ocupem do tema, conforme o disposto no Código de Trânsito Brasileiro.
Além do mais, o Código de Trânsito Brasileiro, instituído pela Lei 9.503, de 23.9.97, conferiu poderes ao Ministério da Saúde para estabelecer campanha nacional esclarecendo condutas a serem seguidas de primeiros socorros em caso de acidente de trânsito. Essas campanhas terão caráter permanente por intermédio do Sistema Único de Saúde SUS. Cabe, também, ao Ministério da Saúde, juntamente com os Ministérios da Educação, do Trabalho, dos Transportes e da Justiça, por intermédio do COTRAN, desenvolver e implementar programas de prevenção de acidentes.
Esclarecemos, ainda, que uma parcela dos recursos do Prêmio do Seguro Obrigatório de Danos Pessoais causados por Veículos Automotores de Via Terrestre DPVAT deve ser destinada à educação e prevenção de acidentes no trânsito.
Desse modo, compete aos órgãos integrantes do Sistema Único de Saúde fiscalizar e controlar, juntamente com outras entidades e órgãos públicos, o transporte de cargas noviças à saúde com vistas a proteger a saúde, individual e coletiva e o meio ambiente, bem como fornecer esclarecimentos à população sobre as condutas a serem seguidas nos primeiros socorros em caso de acidente de trânsito e desenvolver programas de prevenção de acidentes. Essas campanhas de esclarecimentos devem ter caráter permanente.
7. Condições de moradia (condições físicas e domissaneantes)
As condições físicas de moradia têm interesse para o Sistema Único de Saúde na medida em que, de forma direta ou indireta, interfere na saúde do indivíduo. Hoje, o denominado ambiente construído ou artificial, que se insere no âmbito do direito urbanístico, é também objeto das políticas ambientais. Nesse campo, vamos encontrar a proteção do uso do solo, do zoneamento industrial, da poluição sonora, do ordenamento urbano etc.
Essas atividades interessam ao SUS, uma vez que lhe cabe reduzir o risco de agravos à saúde individual e coletiva, intervindo nos fatores determinantes e condicionantes da saúde. Dizem respeito ao SUS, consoante o disposto no art. 3º, parág. Único, as ações que se destinem a garantir às pessoas e à coletividade condições de bem-estar físico, mental e social.
Não obstante, não compete ao SUS, a execução de ações e serviços destinados à melhoria das condições habitacionais como a construção de moradias, o seu financiamento etc. Ao SUS importa que essas ações e serviços sejam executadas de acordo com as normas que dizem respeito a salubridade, drenagem, infra-estrutura sanitária, manutenção de áreas livres e institucionais, sistemas de lazer, índices de ocupação e de densidade demográfica e impacto ambiental.
Essas ações e serviços são relevantes para a saúde, uma vez que a edificação urbana e rural deve ser protegida da ocorrência de riscos de enfermidades transmissíveis e crônicas, de acidentes domésticos e coletivos, de intoxicações, de estresse psicológico e social etc.
No tocante aos produtos domissaneantes da fabricação até o consumo todas essas etapas estão sob o controle da vigilância sanitária.
De seu turno, a Lei 8.080/90, em seu art. 6º, VII, IX, discorreu sobre essas atribuições, tendo a Lei 9.782/99, em seu art. 8º, § 1º, considerado como bem e produto submetido ao controle e fiscalização sanitária de produtos saneantes destinados à higienização e desinfecção de ambientes domiciliares, dentre outros.
Ao Ministério da Saúde se atribui competência, nos termos da Lei 8.080/90, art. 16, VIII, XII, para estabelecer critérios, parâmetros e métodos para o controle da qualidade sanitária de produtos, substâncias e serviços de consumo e uso humano.
V – CONCLUSÃO
Antes mesmo do surgimento da consciência ecológica, o meio ambiente já encontrava proteção através dos regulamentos de saúde pública e códigos sanitários. À vigilância sanitária sempre coube inspecionar a higiene industrial, rural, domiciliar, o lixo, o saneamento básico, esgotos pluviais, drenagem etc. A saúde pública sempre se preocupou com essas questões de degradação do meio ambiente, como medida de proteção social.
Nesse sentido, o meio ambiente não poderia deixar de estar inserido no campo de competência da área da saúde, uma vez que a saúde individual e coletiva está intrinsecamente ligada ao meio ambiente. Os agravos ao meio ambiente fatalmente gerarão um agravo à saúde pública. O meio ambiente degradado é um fator de risco para a saúde da coletividade.
Desse modo, a proteção ao meio ambiente é atividade do SUS, cabendo à União, aos Estados-membros e aos Municípios a execução de ações e serviços de preservação do meio ambiente, de acordo com as competências traçadas pela legislação, em especial, pela Lei 8.080/90, Lei Orgânica da Saúde.
Com o intuito de facilitar o entendimento da repartição de competência da saúde referentes ao meio ambiente e à sua fundamentação legal, e para melhor compreensão das competências constitucionais vinculadas ao meio ambiente nas áreas estudas neste trabalho, preparei o seguinte quadro com as referências legislativas:
QUADRO SINTÉTICO
SANEAMENTO
Competência comum e concorrente: União, Estados e Municípios Constituição, art. 23, II, IX, e IX (material) e art. 24, XII, VI, VIII, XII e 30, II, V, VII e (legislativa).
Área do SUS/MS: Constituição, art. 200, IV; Lei 8.080/90, art. 6º, II, 12, 13, 15, VII, XV, 16, IV, § 1º e art. 32, § 3º. Lei 9.782/99.
POLUIÇÃO DO AR
Competência comum e concorrente: União, Estados e Municípios$ Constituição, art. 23, II, (material), art. 24, VI, VIII, XII (legislativa).
Área do SUS/MS: Constituição, art. 200, VIII; Lei 8.080/90, art. 6º, § 1º, art. 15, III, XV e art. 16, II, a, IV; Lei 9.782/99.
AGROTÓXICO
Competência comum e concorrente: União, Estados e Municípios . Constituição, art. 23, II, VI (material), art. 24, VI, VIII, XII.
Área do SUS/MS: Constituição, art. 200, VII; Lei 8.080/90, art. 6º, VII e § 1º, 15, III, VII, XI e art. 16, II, a, IV, VIII, XII; Lei 9.782/99; Lei 7.802/89; Decreto n. 98.816/90.
ALIMENTOS
Competência comum e concorrente: União, Estados e Municípios. Constituição: art. 23, II, VIII (material) e art. 24, XII, art. 30, II e VII (legislativa).
Área do SUS/MS: Constituição, art. 200, VI; Lei 8.080/90, art. 6º, VIII e § 1º, 12, 13, 16, VIII, XII; Lei 9.782/99.
AMBIENTES DE TRABALHO (doenças e acidentes de trabalho)
Competência comum e concorrente: União, Estados e Municípios. Constituição: art. 23, II (material) e art. 24, XII, art. 30, II e VII (legislativa).
Área do SUS/MS: Constituição, art. 7º, XXII, art. 200, II, VIII; Lei 8.080/90, art. 6º, I, c, V, § 3º, I ao VIII, 12, 13, VI, 15, VI e art. 16, II, c, V; Lei 9.782/99.
ACIDENTES DE TRÂNSITO (urbano e interurbano acidentes com cargas perigosas)
A União tem competência privativa para legislar sobre trânsito e transportes (art. 22, XI); a União, os Estados e os Municípios têm competência para estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito (art. 23, XI). Os Municípios, no interesse local, poderão dispor sobre o tráfego de cargas perigosas dentro do território municipal. Também a União, os Estados e os Municípios têm competência para cuidar e legislar sobre saúde pública, portanto, podem legislar sobre a proteção da saúde em relação ao transporte de cargas perigosas.
Área do SUS/MS: Constituição, art. 23, II, art. 30, VII (cuidar da saúde pública) e art. 24, XII, art. 30, II (legislar sobre saúde pública), art. 200, VII, VIII. Lei 8.080/90, art. 6º, V, IX, § 1º;
Código de Trânsito Brasileiro: arts. 77, 78 e 79.
CONDIÇÕES DE MORADIA (físicas e domissaneantes)
Os aspectos que envolvem as condições físicas de moradia dizem respeito às três esferas de governo, por força do disposto nos arts. 21, XX, 23, IX e art. 30, II e VIII da CF e as domissaneantes estão diretamente ligadas à saúde (vigilância sanitária). Assim, a competência, tanto material quanto legislativa é das três esferas de governo.
Área do SUS/MS: Constituição, art. 200, I, VII; Lei 8.080/90, art. 6º, VII, IX, § 1º, 15, 16, III, VIII,
XII; Lei 9.708/99
