Domingueira nº 1205 - Setembro 2026

QUANDO AS FRONTEIRAS DO SUS SE CONFUNDEM

Por Lenir Santos e Valéria Alpino Bigonha Salgado

A inconstitucionalidade da LC nº 234/2026 e os riscos à integridade do Sistema Único de Saúde

1. DA CONTROVÉRSIA
Até onde pode ir uma lei criada para resolver um problema pontual sem colocar em risco todo um sistema? O casuísmo legislativo pode ser profundamente desorganizador. Boas intenções precisam vir acompanhadas de rigor técnico-jurídico, sob pena de uma solução localizada desarrumar conceitos, competências e responsabilidades construídos ao longo do tempo — e ainda abrir caminho para novas exceções.

A Lei Complementar nº 234, de 6 de agosto de 2026, é um exemplo preocupante. Para viabilizar recursos destinados ao atendimento pré-hospitalar realizado pelos Corpos de Bombeiros Militares dos Estados e do Distrito Federal — atividade cuja importância ninguém questiona —, alterou a LC nº 141/2012 e passou a admitir essas despesas entre aquelas financiáveis com emendas parlamentares destinadas às ações e serviços públicos de saúde – ASPS.

A alteração suscita relevante controvérsia constitucional diante dos arts. 6º, 196, 197 e 198 da Constituição Federal e do regime de proteção financeira construído a partir da Emenda Constitucional nº 29/2000 e da LC nº 141/2012. Não se questionam a essencialidade do atendimento prestado pelos bombeiros, seu conteúdo sanitário ou a possibilidade de articulação com o SAMU e a rede de urgência. A controvérsia é outra: pode o legislador complementar qualificar como ASPS, para fins de utilização de recursos vinculados à saúde, atividade exercida por instituição integrante da segurança pública sem que estejam satisfeitos os requisitos constitucionais e legais que caracterizam as responsabilidades do SUS?

O problema deve ser analisado sob três dimensões. A principal é institucional: incluir nas ASPS atividade situada fora da estrutura de responsabilidades, direção e organização do SUS pode atingir o próprio desenho constitucional do sistema. A segunda é de coerência normativa: o novo inciso XIV entra em tensão com o art. 2º da LC nº 141/2012, que exige que as ASPS sejam de “responsabilidade específica do setor da saúde”. O terceiro, subsidiário, é financeiro: novas despesas podem disputar os mesmos recursos mínimos do SUS e produzir substituição de fontes. O vício central, contudo, antecede a repercussão orçamentária e reside na possibilidade de redefinição infraconstitucional das fronteiras materiais e institucionais do SUS.

2. O SUS COMO SISTEMA CONSTITUCIONAL PRÓPRIO
O art. 196 da Constituição adota um conceito amplo de saúde, assegurada por políticas sociais e econômicas e pelo acesso às ações de promoção, proteção e recuperação. Isso não significa, porém, que toda política com impacto positivo sobre a saúde seja ASPS.
O art. 198 é mais específico: as ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado com descentralização, direção única em cada esfera de governo, atendimento integral e participação da comunidade.

A Lei nº 8.080/1990 concretiza esse desenho. Em cada esfera federativa, a direção do SUS cabe a uma única autoridade sanitária: Ministério da Saúde, na União, e Secretarias de Saúde nos Estados, Distrito Federal e Municípios. Isso não significa execução exclusiva por esses órgãos. O SUS admite descentralização, cooperação entre entes federativos, articulação com outras políticas e participação complementar da iniciativa privada. O que não se compartilha é a direção do sistema. As ações que integram o SUS permanecem submetidas à autoridade sanitária em cada esfera de governo e à sua estrutura de planejamento, organização, regulação, financiamento e controle.

O art. 200 da Constituição completa essa arquitetura ao definir atribuições próprias do SUS. A fronteira entre o direito amplo à saúde e aquilo que integra o SUS é, portanto, material e institucional. Alimentação, habitação, saneamento, assistência social, proteção ambiental, segurança pública e defesa civil podem ter enorme impacto sobre a saúde sem, por isso, se transformarem em SUS ou terem suas despesas automaticamente consideradas ASPS.

Daí a premissa central: não basta perguntar se determinada atividade “é de saúde”. É preciso perguntar se ela integra as responsabilidades constitucional e legalmente atribuídas ao SUS. A vinculação constitucional protege recursos destinados às ações e serviços que integram material e institucionalmente esse sistema, e não toda atividade estatal com repercussão sanitária.

3. O ART. 2º DA LC Nº 141/2012 E A ANTINOMIA INTRODUZIDA PELA LC Nº 234/2026
A LC nº 141/2012 levou essa arquitetura constitucional para o financiamento. Seu art. 2º exige, cumulativamente, que as despesas computadas como ASPS observem os princípios do SUS; sejam de acesso universal, igualitário e gratuito; estejam de acordo com os Planos de Saúde; e sejam de “responsabilidade específica do setor da saúde”, excluídas, assim, as despesas de outras políticas públicas, ainda que também incidam sobre as condições de saúde.

Essa última exigência é decisiva. Não se trata de simples regra contábil. Ela preserva, no financiamento, a estrutura de responsabilidades definida pela Constituição. Ter conteúdo sanitário é necessário, mas não é suficiente para transformar uma despesa em ASPS. O parágrafo único determina, ainda, a movimentação dos recursos por meio dos Fundos de Saúde.

A exigência de responsabilidade específica do setor saúde não é mero critério contábil. Ela preserva, no plano financeiro, a estrutura de responsabilidades instituída pelos arts. 198 e 200 da Constituição. Por isso, ASPS é uma categoria simultaneamente material e institucional: exige-se conteúdo sanitário, mas ele não é suficiente para sua caracterização como tal.

O próprio art. 3º confirma essa precedência normativa ao determinar que as despesas nele enumeradas observem o art. 200 da Constituição, o art. 6º da Lei nº 8.080/1990 e o art. 2º da LC nº 141/2012. Portanto, o rol do art. 3º não funciona sozinho: incluir uma despesa nesse dispositivo não basta para transformá-la automaticamente em ASPS.

A experiência da Farmácia Popular ajuda a entender. Embora a assistência farmacêutica seja uma atividade tipicamente sanitária, as despesas da antiga modalidade de copagamento não eram consideradas ASPS porque não atendiam ao requisito da gratuidade. Se nem uma atividade claramente pertencente à saúde entra automaticamente no piso quando não cumpre os requisitos do art. 2º, com mais razão o conteúdo sanitário de uma atividade pertencente a outro sistema de política pública não deveria bastar para convertê-la em ASPS.

É nesse ponto que surge a aparente antinomia na LC 243/2026. O novo art. 3º, XIV, admite despesas relacionadas ao atendimento pré-hospitalar dos Corpos de Bombeiros, enquanto o art. 2º continua exigindo responsabilidade específica do setor saúde. A LC nº 234/2026 não revogou nem excepcionou esse requisito; ao contrário, o próprio inciso XIV preserva a incidência das demais determinações da LC nº 141/2012.

Entretanto, o art. 2º não é apenas uma regra classificatória. Ele concretiza elementos dos arts. 198 e 200 da Constituição relativos à estrutura, responsabilidades e financiamento do SUS. Portanto, a solução não poderia ser simplesmente considerar o inciso XIV uma lex specialis que excepciona o art. 2º. Isso significaria permitir que uma norma infraconstitucional afastasse uma delimitação que, em nossa tese, possui fundamento constitucional.

A contradição é profunda: o inciso XIV estaria pretendendo incluir como ASPS justamente uma despesa que o art. 2º exclui do conceito. Entendimento contrário inverteria a estrutura da lei e permitiria incorporar progressivamente ao piso despesas próprias de outras políticas públicas pelo simples expediente de acrescentá-las ao art. 3º. Se essa compatibilização não for possível e o inciso XIV tiver necessariamente o sentido de qualificar como ASPS atividade que permanece material e institucionalmente vinculada à segurança pública, emerge questão de inconstitucionalidade material.

4. O ATENDIMENTO DOS BOMBEIROS É IMPORTANTE. MAS ISSO O TRANSFORMA EM SUS?
Os Corpos de Bombeiros Militares estão inseridos pela Constituição na segurança pública, possuem atribuições de defesa civil e integram estrutura institucional própria. A legislação também lhes atribui funções de busca, salvamento e resgate.

O atendimento emergencial e os primeiros socorros realizados nesse contexto podem possuir inequívoco conteúdo sanitário e articular-se operacionalmente com a rede de urgência do SUS. Essa cooperação é necessária e legítima, mas não equivale, por si só, à transferência da titularidade institucional e financeira da atividade. Intersetorialidade não significa identidade institucional.

A questão não é impedir que bombeiros prestem primeiros socorros ou participem dos fluxos de atendimento. É outra: essa atividade pode ser considerada responsabilidade específica do setor saúde e, por isso, ser financiada com os recursos constitucionalmente reservados às ASPS?

Se o atendimento continua pertencendo às atribuições institucionais dos Corpos de Bombeiros e à estrutura da segurança pública, sua importância para a saúde não basta para transferir automaticamente ao SUS sua responsabilidade e seu financiamento.

5. QUANDO SE AMPLIA A CONTA, MAS NÃO O PISO
A lei complementar pode regulamentar a aplicação e a contabilização dos recursos da saúde, mas não pode ampliar livremente aquilo que a Constituição protege como ASPS. Se bastasse acrescentar novas despesas ao art. 3º, praticamente qualquer política com repercussão sobre a saúde poderia, aos poucos, disputar os mesmos recursos do SUS.

O percentual mínimo continuaria formalmente cumprido, mas cada vez mais despesas caberiam dentro dele. A lei deixaria de apenas regulamentar a garantia constitucional e passaria, na prática, a redefinir o que ela deve financiar.

O problema financeiro é consequência desse movimento. Se aumentam as despesas computáveis sem aumento correspondente do piso, gastos antes suportados pela segurança pública podem passar a consumir recursos já destinados à saúde. A despesa não desaparece: muda apenas a fonte que a paga. E sobra menos para as responsabilidades próprias do SUS.

Mas a pergunta principal vem antes: essa despesa pode juridicamente ser considerada ASPS? Se a resposta for negativa, porque continua pertencendo às responsabilidades de outro sistema de política pública, o problema constitucional já está posto. O possível esvaziamento do piso apenas reforça sua gravidade.

A LC nº 234/2026 alcança, assim, aspectos estruturantes do SUS: sua unicidade, a direção única em cada esfera de governo, a delimitação das responsabilidades sanitárias, a regionalização e hierarquização da rede, o planejamento e a relação entre responsabilidade, financiamento e controle.

Por isso, a constitucionalidade do art. 3º, XIV, precisa ser examinada. Se o dispositivo pretende autorizar, por si só, que atividade ainda vinculada à segurança pública seja contabilizada como ASPS, há fundamento consistente para sustentar sua inconstitucionalidade material por incompatibilidade com os arts. 198 e 200 da Constituição e com o art. 2º da LC nº 141/2012.

Se a inconstitucionalidade não for reconhecida, resta uma interpretação conforme à Constituição que preserve integralmente o art. 2º: enquanto o atendimento pré-hospitalar dos bombeiros permanecer responsabilidade institucional da segurança pública e não preencher o requisito de responsabilidade específica do setor saúde, o inciso XIV não poderá produzir o efeito de incluir essas despesas no piso constitucional da saúde.

A alternativa jurídica é, portanto, clara: ou se reconhece a inconstitucionalidade material do inciso XIV, ou se preserva formalmente o dispositivo por uma interpretação conforme à Constituição que, nas condições atuais, impeça sua utilização para transferir ao piso da saúde despesas próprias da segurança pública.

No fim, a discussão não é apenas sobre dinheiro. É sobre o que pode constitucionalmente ser considerado SUS.

E esse é o risco maior da LC nº 234/2026: uma solução criada para resolver uma necessidade pontual pode acabar redesenhando, por lei infraconstitucional, as fronteiras de responsabilidade, a organização e o financiamento de um sistema construído e protegido pela própria Constituição. Quando as exceções começam a redefinir o que é SUS, não é apenas o piso da saúde que está em risco. É a integridade do próprio Sistema Único de Saúde.

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Lenir Santos, é advogada, doutora em Saúde Pública pela Unicamp, professora colaboradora da Unicamp e presidente do Idisa (Instituto de Direito Sanitário Aplicado).
Valeria Alpino Bigonha Salgado, especialista em Gestão Pública e Qualidade em Serviços e Direito Sanitário